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Rapport IGAENR sur l’évolution de la carte comptable : commentaires
lundi 13 février 2017
Le rapport n°2016-076 de l’Inspection Générale de l’administration de l’Education nationale et de la Recherche intitulé "L’évolution de la carte comptable : de la croisée des chemins à de nouveaux défis à relever" est d’une lecture fort intéressante, et ce d’autant plus qu’il est la suite logique du rapport de 2012.
De grandes thématiques se dessinent à la lecture du rapport, qui se traduisent par autant de "nouveaux défis" :
– L’impact de l’analyse financière sur le métier d’agent comptable, que l’association avait bien noté, puisqu’elle en avait fait la thématique de son assemblée 2015.
– La rénovation de la fonction financière en EPLE
– L’importance de la gestion des ressources humaines dans l’amélioration de la qualité comptable (évaluation du comptable, émergence de la fonction de fondé de pouvoir, etc..)
L’un des éléments intéressants du rapport concerne la description statistique de la situation des agences comptables en EPLE. La mission a recensé 1357 agences comptables en 2015, sachant que certaines académies, et non des moindres en termes de nombre de comptables, sont en cours de restructuration de leur carte comptable. C’est le cas à Versailles par exemple.
On a ainsi un panorama assez exhaustif des groupements comptables (nombre d’EPLE, mutualisations), à rapprocher du sondage organisé en 2016 par l’association.
On découvre également la situation de la trésorerie dans les EPLE et le montant des fonds de roulement, toutes données issues de COFI Pilotages. Données dont l’association souhaite qu’elles soient mises à disposition des collègues afin d’avoir des éléments de comparaison lorsqu’ils analysent la situation financière des établissements dont ils ont la charge.
Enfin, le rapport contient une description exhaustive de la situation démographique de notre profession : moyenne d’âge par académie et répartition par corps et par grade. Il manque peut-être l’indicateur de la répartition par sexe des agents comptables pour être complet.
Les 27 recommandations émises par l’IGAENR sont toutes intéressantes et méritent un ou plusieurs commentaires. Le niveau de priorité se répartit entre A, prioritaire, B urgent et C à inscrire dans une programmation.
Recommandation 1 : Préférer à la cible quantitative définie en 2008 un objectif plus ambitieux de resserrement de la carte des agences comptables, fondé sur la recherche d’une meilleure professionnalisation du réseau. Priorité C
La mission considère que nombre d’agences comptables de 6 établissements n’atteignent pas une masse critique et mettent en difficulté le comptable, alors qu’au delà de 7 établissements, la mise en place de moyens supplémentaires (catégorie A) engendre des effets bénéfiques. Ce constat n’est pas faux . Encore faut-il sans doute fixer un nombre maximal d’EPLE par groupement.
Nous estimons en outre que, malgré les difficultés d’évaluation que cela entraînerait, il serait important d’inclure dans les critères de détermination des périmètres de nos agences des critères liés à la typologie des établissements, voire à certaines formations spécifiques qui peuvent avoir un impact fort sur la gestion financière et comptable. Il n’est d’ailleurs pas interdit de s’interroger sur des spécificités liées au contexte (attractivité géographique, stabilité des équipes, etc...)
Recommandation 2 : Ne maintenir que de manière exceptionnelle les petites agences comptables et piloter le dispositif au niveau académique (conditions de mobilité, d’accompagnement et de formation). Priorité C
L’un des intérêts des petites agences peut être de servir de tremplin pour un premier poste. Cependant, le constat évoqué plus haut ainsi que l’absence parfois de mobilité peut justifier cette recommandation.
Recommandation 3 : Harmoniser au niveau national les critères à prendre en compte dans la cotation des agences comptables. Priorité B
Recommandation 4 : Communiquer aux chefs d’établissement et aux agents comptables la dotation théorique des moyens administratifs attribués par les services du rectorat aux agences comptables. Priorité B
Recommandation 5 : Envisager à terme d’isoler la dotation destinée à l’agence comptable car celle-ci constitue un service mutualisé au profit d’un nombre conséquent d’établissements. Priorité C
Ces trois recommandations sont très pertinentes. Il est dommage que la recommandation n°5 ne soit pas mise sur le même niveau de priorité que les deux autres. A défaut, ces dernières risquent de perdre en efficacité.
Recommandation 6 : Inviter l’administration centrale à s’assurer que les missions confiées aux cellules R Conseil sont bien menées conformément à la charte et encourager les académies à homogénéiser leur action par mutualisation des bonnes pratiques. Priorité A
L’amélioration de la qualité comptable ne pouvant reposer que sur la seule professionnalisation des agents comptables, il s’agit là d’une prise de conscience importante. Il faut espérer que le ministère et les académies prendront en compte cette recommandation.
Recommandation 7 : Réaliser un bilan académique du déploiement du contrôle interne budgétaire et comptable. Priorité A
Si ce bilan doit reposer sur du déclaratif au niveau des EPLE, il n’est pas certain qu’il soit significatif. Mais un véritable bilan supposerait des audits sur place. Les académies et les collègues le souhaitent-ils ?
Recommandation 8 : Renforcer l’information et la formation des chefs d’établissement et des adjoints gestionnaires sur le contrôle interne budgétaire et promouvoir son déploiement. S’assurer que le contrôle interne comptable est installé dans toutes ses dimensions dans les agences comptables. Priorité B
Il s’agit du même constat que pour la recommandation n°6 : la professionnalisation doit concerner tous les acteurs. En outre, la mission relève que l’outil de diagnostic comptable Odicé n’est pas adapté aux Greta et aux établissements mutualisateurs de paye.
Recommandation 9 : Rééquilibrer, au sein des conventions de groupement, les obligations réciproques des parties. Les mettre, le cas échéant, en conformité avec la règlementation, et renforcer le suivi des conventions de groupement par les autorités de tutelle. Priorité B
Recommandation 10 : Encourager le développement d’instances de concertation au sein du groupement comptable pour associer les ordonnateurs et les adjoints gestionnaires des établissements rattachés au fonctionnement de l’agence comptable. Priorité B
On rejoint une des préoccupations de l’association sur l’animation et le pilotage du groupement comptable. Il faudra s’emparer de ces thématiques et développer la réflexion autour des collègues qui ont mis en place ces instances.
Recommandation 11 : Inviter chaque académie à bâtir son tableau de bord avec COFI-Pilotages en s’appuyant sur les bonnes pratiques des académies les plus performantes. Priorité A
Recommandation 12 : Utiliser au niveau national et académique les potentialités de COFI-Pilotages afin d’apprécier l’évolution des principaux agrégats budgétaires et financiers. Priorité A
L’association avait déjà proposé, par le biais des délégations académiques, de disposer de ces données, à l’instar de ce qui se fait dans certaines académies, afin de faciliter le travail d’analyse financière, en disposant d’éléments de comparaison.
Recommandation 13 : Alléger et simplifier le guide d’analyse financière en l’adaptant à la situation des EPLE. Priorité B
Recommandation 14 : Proposer un dispositif de formation à l’analyse financière, piloté par l’administration centrale, qui concerne à l’horizon de trois ans l’ensemble des agents comptables, et des membres du réseau R Conseil. Priorité B
On ne peut qu’approuver la recommandation 13, tant l’annexe 13 de l’instruction comptable M9-6 est indigeste et inadaptée à la majorité des EPLE. Quant à la formation sur l’analyse financière, l’association s’était réjouie de sa mise en place et avait encouragé ses adhérents à s’y inscrire. Mais elle avait également regretté le contingent annuel limité. Cette formation doit effectivement concerner l’ensemble de la profession, dans un délai raisonnable.
Recommandation 15 : Au niveau national, proposer un modèle-type de rapport de présentation du compte financier adapté à chaque type d’établissement ou de structure : collège, LEGT / LP, GRETA.
Au niveau académique, initier des groupes de travail autour de la production de ces rapports dans un double objectif : mutualiser les bonnes pratiques et échanger sur les concepts de l’analyse financière. Priorité B
L’association a déjà commencé ce travail en proposant un canevas. Elle a vocation à enrichir celui-ci et à en faire un de ses axes de travail. Elle est sans doute la mieux à même de favoriser les échanges de pratique sur cette question, en proposant des rapports type. Libre ensuite à chaque collègue d’enrichir et d’individualiser ces modèles, l’outil Cogefiétant en la matière une aide précieuse, puisque le canevas proposé y est intégré.
A cet égard, il nous semble important de commenter le paragraphe suivant (la mise en gras est de l’IGAENR) :
Une source de complexité supplémentaire tient au manque d’outils d’analyse et de présentation de ses résultats, intégrés au logiciel GFC ou fourni par le ministère ; ce vide amène associations et personnels – dans une démarche collaborative et désintéressée qu’il faut saluer – à créer leurs propres produits, et à les mettre à disposition de la communauté. Outre le risque de suivi et de mise à jour du produit, cette situation peut aussi se traduire par l’introduction et le maniement de notions qui ne recouvrent pas exactement celles de l’instruction codificatrice. Il paraît souhaitable qu’en relation avec les représentants du réseau, un produit soit stabilisé et diffusé sous l’autorité du ministère, en s’appuyant sur des notions définies et intégrées à l’instruction.
Les développeurs de Cogefi (puisqu’il s’agit de cet outil, même s’il n’est pas nommé), en lien avec l’association, ont fait en sorte que Cogefi soit le reflet de l’instruction codificatrice M9.6. La réactivité de nos collègues est telle que, dans la dernière version, est apparu un onglet reprenant la formule de calcul du ratio de sécurité financière, proposée par l’IGAENR. On peut certes regretter que l’institution n’ait pas fourni un tel outil à la profession et s’inquiéter d’un éventuel manque de suivi, celui-ci reposant sur du bénévolat. Cependant, l’association défendra toujours les initiatives telles que celle de Cogefi. C’est sur ce dernier que l’institution doit s’appuyer, en reconnaissant le travail accompli et en donnant les moyens d’un suivi. Les acteurs du réseau sont les premiers concernés et ont permis l’amélioration constante de Cogefi. Il ne nous semble pas utile de mettre en place une tutelle du ministère pour renforcer l’efficacité de la démarche. Par contre, il serait pertinent de mettre en place une collaboration, permettant de prendre en compte les éventuels avis et remarques du ministère.
Recommandation 16 : Développer une culture commune d’analyse financière des EPLE entre le ministère de l’éducation nationale et les collectivités territoriales, en particulier par la mise en place de formations conjointes éducation nationale – centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). Priorité B
Cette culture commune ne peut que renforcer la professionnalisation de l’ensemble des acteurs de la comptabilité des EPLE.
Recommandation 17 : Fiabiliser les modalités de calcul du ratio de sécurité financière pour permettre aux établissements de mieux mobiliser leurs marges. Priorité A
Comme évoqué plus haut, la dernière version de Cogefi propose d’ores et déjà cette formule de calcul.
Recommandation 18 : Expérimenter, dans les régions académiques volontaires, la mutualisation des fonctions de suivi et de contrôle des EPLE qui nécessitent un fort contenu d’expertise. Priorité B
Là encore, cette recommandation répond aux préoccupations de la profession qui souhaite une harmonisation et une professionnalisation du contrôle de légalité et de la fonction conseil. Il faudra sans doute insister sur ce point auprès de nos autorités dans nos académies respectives.
Recommandation 19 : Encourager et accompagner la dématérialisation des paiements au sein des EPLE et garantir aux agents comptables, sur les sites académiques, des espaces sécurisés pour les échanges avec les gestionnaires des établissements rattachés. Priorité A
L’association rejoint l’IGAENR sur l’intérêt des démarches de dématérialisation des paiements. Encore faut-il que nos outils et nos infrastructures le permettent.
Recommandation 20 : Expertiser les évolutions qui affectent la fonction d’adjoint gestionnaire d’EPLE, et en tirer les conséquences en termes de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC). Priorité A
Recommandation 21 : Relancer une réflexion sur l’évolution du statut juridique des petits EPLE. Priorité B
Ces deux recommandations concernent le ministère et sa gestion des ressources humaines. La réflexion est cependant intéressante à suivre, pour les gestionnaires que nous sommes aussi.
Recommandation 22 : Mettre en oeuvre une gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences des agents comptables, à horizon de dix ans, par académie et au niveau national. Priorité B
Là aussi, cela relève de la GRH du ministère. La description de la population des agents comptables est en tout cas fort intéressante à lire dans ce rapport.
Recommandation 23 : Clarifier la relation entre l’ordonnateur et le comptable :
–* en structurant davantage les commissions de recrutement des agents comptables et en faisant en sorte que le chef d’établissement d’implantation de l’agence comptable n’en soit pas membre ;
–* en dotant les agents comptables d’une lettre de mission, qui servira de point d’appui pour l’évaluation à conduire par le secrétaire général d’académie ou son représentant. Priorité B
Voici une recommandation particulièrement importante, qui mériterait d’être placée au niveau de priorité supérieur. Cette piste avait été dessinée dès 2011 dans les colonnes de notre site. Il faut lire l’argumentaire de l’Inspection Générale à l’appui de cette recommandation. Sur le recrutement et l’évaluation, force est de constater qu’actuellement, ce n’est pas notre travail de comptable qui est évalué et mis en relief. Pour autant, c’est sur celui-ci que l’institution nous demande de renforcer notre professionnalisme. Cette recommandation aurait le mérite de clarifier notre situation de comptable public et de pouvoir valoriser nos compétences et qualifications en la matière, dans une perspective de progression de carrière.
Il s’agit là d’un des axes de travail de l’association qui doit s’appuyer sur ce rapport pour faire avancer ce dossier.
Recommandation 24 : Élaborer un cadrage national de la fonction de fondé de pouvoir – adjoint de l’agent comptable. Priorité B
Là aussi, l’association ne peut que souscrire à cette proposition. Elle peut même, à l’instar de la recommandation 23, en faire un axe de travail et peser auprès du ministère pour que ce cadrage se fasse dans un délai raisonnable. Espac’EPLE sera évidemment force de proposition sur les contours souhaités de cette fonction, essentielle dans l’organisation de nos agences comptables.
Recommandation 25 : Définir un plan pour valoriser et rendre attractives les fonctions comptables et financières. Priorité B
Recommandation 26 : Accompagner le mouvement de refonte de la carte des agences comptables par une évolution du régime indemnitaire qui prenne mieux en compte l’accroissement de la taille moyenne des agences comptables, et introduise des paliers pour valoriser les regroupements les plus importants (plus de sept, plus de dix établissements). Priorité B
Il s’agit là d’éléments importants dans la valorisation du métier et le recrutement de nouveaux collègues. Il faudra cependant s’interroger, comme évoqué plus haut, sur la limite maximale d’EPLE rattachés pouvant être pris en charge, en l’état actuel du système, par un agent comptable.
Recommandation 27 : Au niveau national, réinstaller une formation lourde préparant aux fonctions d’agent comptable, et, au niveau académique, et de préférence interacadémique, redynamiser le plan de formation et l’articuler avec le plan national.
Cette recommandation doit être rapprochée d’une nouvelle mission confiée à l’IGAENR sur les problèmes de recrutement dans les filières financières et comptables. Espac’EPLE contribuera, dans la mesure de ses moyens, à cette réflexion et militera pour que cette formation lourde, qui était la thématique de notre assemblée générale 2013, soit mise en oeuvre.
En conclusion, ce rapport est très bien documenté et les recommandations proposées par l’IGAENER ont toutes un intérêt certain. Sans doute la question de la formation des ordonnateurs aurait-elle pu également faire l’objet de recommandations plus étayées que la recommandation 8.
L’association peut en tout cas, à partir de ce rapport, développer ou approfondir un certain nombre d’axes de travail et de réflexion :
- la convention de groupement comptable
- les instances de concertation au sein du groupement comptable
- échanges de pratiques sur le rapport du compte financier, sa présentation et sur l’analyse financière
- développer, dans le cadre du déploiement du contrôle interne comptable, un outil de diagnostic spécifique aux Greta et aux établissements mutualisateurs de paye
- la dématérialisation des paiements
- peser sur les orientations prises par le ministère et les académies concernant le recrutement, l’évaluation et le régime indemnitaire des agents comptables
- s’assurer également de la mise en place d’une formation lourde et de la restructuration des plans de formation académiques, préconisés par l’IGAENR via la recommandation 27